Тайная дипломатия есть необходимое
орудие в руках имущего меньшинства, которое
вынуждено обманывать большинство,
чтобы подчинять его своим интересам.
Л. Троцкий

Интеграция Беларуси и России, и конкретные шаги по ее ускорению, стали одними из главных новостей во второй половине 2019 г. Ажиотаж вокруг этой темы вызван не только самой «цьмянай» сущностью процесса: непонятная интеграция Беларуси (в Россию ли или с Россией?). 

Нет, масло в огонь подливают и белорусские чиновники, время от времени распространяясь, то о скандальных предложениях другой стороны, то о твердых обещаниях не допустить потери суверенитета.


Не стоит забывать и о «вездесущих» российских СМИ, заявляющих о доступе к рабочим документам переговорщиков, и «сливающих» на регулярной основе якобы их основные положения.

И все бы ничего, но народ Беларуси (единственный источник государственной власти и носитель суверенитета) действительно ничего не знает о сущности этих интеграционных устремлений: белорусские чиновники, в лучшем случае, отделываются общими фразами, либо и вовсе предпочитают не комментировать.

Естественно, сложившаяся ситуация порождает вопросы о юридической возможности доступа к документам рабочей группы по интеграции и подготовке проекта Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства.

И, если не брать во внимание предположения премьер-министра Румаса о возможной публикации интеграционных документов после их парафирования, то, в основном, официальная позиция может быть сформулирована исходя из ответов министра экономики на обращение депутата Анисим и многочисленные петиции общественности:

1) Проект Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства (далее – Программа действий), не имеющей приложений, и список  дорожных карт парафированы главами правительств 6 сентября 2019 г.

2) Проект Программы не подписан, и с точки зрения национального и международного права является рабочим документом, не создающим правовые последствия.

3) Содержание рабочих карт еще вырабатывается.

4) Проект Программы касается экономической части Договора о СГ, а документы, над которыми работают оба правительства, не содержат политический компонент и не создают угрозу суверенитету и политической независимости Беларуси.

5) Публикация проекта Программы в отсутствие дорожных карт может создать почву для информационных манипуляций и формирования у общества искаженных представлений касательно интеграционных процессов.

6) Согласно международной практике, соглашения о торгово-экономическом сотрудничестве не публикуются на стадии переговоров.

Мнения граждан в таком случае учитываются на стадии парламентской ратификации достигнутых соглашений.

7) Любые изменения национального законодательства, которые вытекают из этих соглашений, будут публичными и граждан будет возможность донести свое мнение органам власти.

Ответы Минэкономики автору настоящей статьи, также не добавляют ясности в ситуации с интересуемыми документами. Так, в октябре министерство сообщило, что новая Программа действий не заменяет предыдущую (от 08.12.1999 г.), а фактически ее дополняет. Отмечается, что именно в дорожных картах будут содержаться экономические договоренности между сторонами.

Последовавшие в ноябре уточнения Минэкономики прояснили следующее: 

(1) проект Программы действий не вносит изменения в Программу действий от 08.12.1999 г.; 

(2) международно-правовой статус парафированной Программы действий и дорожных карт, разрабатываемых с целью выполнения проекта Программы действий, в настоящее время не определен. Минэкономики также подчеркнуло, что в своем предыдущем ответе не предоставляло информацию о международно-правовом статусе Программы действий от 08.12.1999 г.

Более глобальные подробности появились благодаря ноябрьскому ответу Минэкономики на повторное обращение членов общественной кампании «Свежы вецер», согласно которому переписка по вопросу реализации Программы действий и формирования дорожных карт между Совмином и республиканскими органами государственного управления ведется под ограничительным грифом «Для служебного пользования», т.е. она является служебной информацией ограниченного распространения.


Дополнительную путаницу внёс премьер-министр Румас, сообщивший про необходимость разработки также и неких межправительственных соглашений, про которые ничего не сказано в ответе Минэкономики.

Впрочем, еще позже БелТА передало новые уточнения главы белорусского правительства: дорожные карты будут подписываться руководителями госорганов, программа действий по выполнению союзного договора – на уровне глав государств. 

И никакой информации о неких дополнительных межправсоглашениях, под которыми сейчас уже можно попробовать понимать именно «дорожные карты».

Надо сказать, что все ответы весьма эклектичны, и производят впечатление судорожной попытки схватиться за все доступные «соломинки» в деле сокрытия информации.

Очевидно, что информационные манипуляции и искажения представлений, как раз и происходят из-за отсутствия официальной информации и замене ее инсайдерскими вбросами, способными стать орудиями информационной войны.

При этом, предполагается, что в интеграционных документах едва ли идет речь о действительно чувствительных аспектах торгово-экономического сотрудничества двух стран, могущих «повалить» биржу или способствовать неосновательному обогащению недобросовестных участников рынка, так как само Правительство подтвердило, что документы не содержат действительно серьезных компонентов, способных поставить под угрозу суверенитет или политическую независимость Беларуси.

Называть новую Программу соглашением о торгово-экономическом сотрудничестве, да еще и сравнивать с переговорами в рамках Транстихоокеанского и Транстихоатлантического партнерства, на мой взгляд, некорректно. 

Я полагаю, этот аргумент мы можем смело отмести, коль скоро Программа действий (как старая, так и новая) направлена на завершение создания "союзного государства", предмет ведения которого значительно шире, чем тот, что был в рамках вышеуказанных видов межгосударственного партнерства. 

При этом Минэкономики видимо не в курсе, что в рамках переговоров по Транстихоатлантическому партнерству, после «утечки» его проекта, Еврокомиссия опубликовала краткий обзор документа и позже представила свои переговорные тексты. Так что и там уровень транспарентности переговорного процесса оказался выше.

Далее, хотя проект Программы действий и не сопровождается дорожными картами, находящимися в стадии разработки, тем не менее, конкретно текст Программы уже парафирован, что предполагает такие её характеристики, как аутентичность (идентичность экземпляров) и их окончательность (ст. 10 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.). Т.е. речь идет уже не о стадии переговоров, а скорее результате переговоров. 

Отмечу, что Венская конвенция 1969 г. предусматривает возможность выражения согласия на обязательность международного договора и путем его парафирования, если установлено, что участвующие в переговорах государства так условились (ч. 2 ст. 12). 

Но, мы ведь не знаем положений проекта новой Программы действий касательно вступления её в силу, а Договор о создании СГ прямо не требует ее ратифицировать, в отличие от поправок к самому Договору. Но этот момент мы рассмотрим позже.

Что касается учета мнения граждан на стадии ратификации. Этот процесс весьма скоротечный: Палате представителей необходимо лишь одно чтение для принятия закона о ратификации международного договора, при этом уже давно прекращена практика обнародования сопроводительных документов к законопроекту.

При этом следует иметь в виду, что в ответе Минэкономики на массовые обращения, опубликованном на его вебсайте, прямо не говорится, что парламентская ратификация будет касаться разрабатываемой Программы действий и дорожных карт. 


Буквальное прочтение соответствующей части ответа позволяет предполагать, что авторы ответа сообщают о парламентской ратификации, как способа учета мнения граждан при разработке неких абстрактных торгово-экономических соглашений, проекты которых не разглашаются во время переговорного процесса. К примеру, в ответе депутату Анисим, министр экономики Крутой о будущей ратификации не упоминает.

Впрочем, можно и дальше бесконечно продолжать общие рассуждения о необходимости обнародования материалов рабочей группы по интеграции, но давайте сфокусируемся на юридических возможностях доступа общественности к ним.

Duralex, sedlex?

А. Доступ к результатам переговоров по международному договору.

Выше мы уже перечислили основные документы, входящие в пакет предполагаемых «интеграционных документов» и упомянутые в многочисленных ответах Минэкономики и сообщениях СМИ:

1)     парафированный проект Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства;

2)     парафированный Список дорожных карт;

3)     разрабатываемые дорожные карты (тридцать одна);

4)     межправительственные соглашения;

5)      переписка по вопросу реализации Программы действий и формирования дорожных карт между Совмином и республиканскими органами государственного управления.


(i) Дорожные карты

Международно-правовой статус дорожных карт, как и парафированного Списка дорожных карт, не определен Минэкономики, при этом известно, что дорожные карты будут 

а) содержать взаимные экономические обязательства и 

б) будут подписываться руководителями госорганов. На первый взгляд, это позволяет предварительно квалифицировать их в качестве международных договоров межведомственного характера. 

Особенно, если принять во внимание участившиеся рабочие командировки в Москву высокопоставленных белорусских чиновников интеграционного профиля.

При этом следует иметь в виду, что подобные международные договоры не должны  содержать положений, устанавливающих иные правила, чем те, которые содержатся в законах, декретах и указах Президента, постановлениях Совета Министров, и регулировать вопросы, относящиеся только к сфере регулирования законами, декретами и указами Президента, постановлениями Совета Министров, но не урегулированные законами, декретами и указами Президента, постановлениями Совета Министров.

Насколько вероятно оформление углубления межгосударственной интеграции таким «слабым» видом международных договоров? Следует отметить и то, что подобные межведомственные МД не требуют ратификации.

С другой стороны, квалификация дорожных карт в качестве межгосударственных или межправительственных договоров, ставит вопрос о наличии зарегистрированного в НПРА нормативного правового акта, санкционирующего проведение переговоров, издание которого необходимо еще до начала проведения этих самых переговоров.

Но, поскольку сами дорожные карты еще не только не парафированы, но и толком не разработаны, доступ к ним, как и к Списку дорожных карт, я рассмотрю сквозь призму доступа к переписке госорганов по интеграционным переговорам.

(ii) Переписка государственных органов

Что касается переписки по вопросу реализации Программы действий и формирования дорожных карт между Совмином и республиканскими органами государственного управления, то, очевидно, что это внутригосударственные документы, доступ к которым я рассмотрю в части IIнастоящей статьи.

(iii) Программа действий по реализации положений Договора о создании СГ

Если говорить про новую Программу действий, то её международно-правовой статус самим Минэкономики не определен, но отмечено, что вопросы заключения международных договоров находятся в компетенции МИД. Её (Программы) будущая ратификация не подтверждена и может лишь предполагаться, коль скоро в своем ответе новая Программа действий сравнивается с договорами, разрабатываемых в рамках Транстихоокеанского и Транстихоатлантического партнерства, подлежащих ратификации.

Новая Программа действий, не вносит изменения и не заменяет предыдущую (от 08.11.1999), что также затрудняет определение ее юридического статуса. Известно, что она будет представлена на подписание Главам государств и нет четкого указания на ее будущую ратификацию. В принципе, это позволяет предположить, что новая Программа действий, будет равная по юридическому статусу и способу выражения согласия на ее обязательность, с подписанной 8 декабря 1999 года.


Тем не менее, предлагаю определить, с чем мы, все же, имеем дело.

В большинстве публикаций и ответах Минэкономики, говоря об интеграционных документах, упоминают проект Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства без приложений.При этом мы уже выяснили, что речь идет о «фактическом» дополнении Программы действий от 08.12.1999 г., а не ее замене.

Принятие вышеупомянутой Программы действий предусмотрено ст. 63 Договора о создании Союзного Государства: «в целях поэтапного претворения в жизнь настоящего Договора Российская Федерация и Республика Беларусь принимают Программу действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства».

При этом в Договоре, в отношении данной Программы, нет четких правил о способе выражения согласия на её обязательность, в отличие от поправок к самому Договору, подлежащих ратификации (ст. 66).

Первая Программа действий была подписана 8 декабря 1999 года одновременно с самим Договором о создании СГ и (предположительно) вступила в силу одновременно с ним 26 января 2000 г.

В Беларуси Договор о создании СГ был ратифицирован Законом от 24 декабря 1999 г. № 343-З «О ратификации Договора о создании Союзного государства», при этом к тексту закона прилагался текст не только Договора, но и Программы (НРПА, 14.01.2000, №4, 2/118; Ведамасці Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь, 2000, № 1-2, стр.1).

Российская Федерация ратифицировала Договор федеральным законом от 02.01.2000 № 25-ФЗ, который не содержал, ни текст Договора, ни Программы(Собрание законодательства РФ, 10.01.2000, N 2). Впрочем, это особенности Российской Федерации. 

Это не проблема, т.к. оба документа, как и закон о ратификации, были официально опубликованы Россией в «Бюллетене международных договоров» (2000, №3) в разделе «Двусторонние международные договоры».

Но, выполняя свои обязанности согласно ст. 102 Устава ООН по регистрации Договора о создании СГ, в Секретариат ООН был предоставлен лишь текст самого Договора (рег. номер 36929), без Программы, несмотря на то, что она была подписана одновременно с Договором и уж точно была известна в момент регистрации 1 сентября 2000 г.

Отметим, что и в совместном письме (A/54/666) постпредов Беларуси и России при ООН Александра Сычева и Сергея Лаврова, адресованном 13.12.1999 года Генсеку ООН, также прилагается лишь текст Договора о создании СГ (с просьбой использовать его, как документ Генассамблеи в рамках определенных пунктов повестки 54-ой сессии ГА ООН).

Минэкономики, в ноябрьском ответе автору настоящей статьи, прокомментировало это лишь ссылкой на МИД, согласно которому «очередность направления заключенных международных договоров в Секретариат ООН для регистрации определяется каждым государством самостоятельно с учетом его организационных возможностей». 

Подобная позиция выглядит весьма странно, если учесть, что именно Беларусь и подавала на регистрацию в Секретариат ООН текст Договора о создании СГ. Так что, и поныне Программу действий от 08.12.1999 г. нельзя использовать ни в одном из органов ООН.

Все это порождает правовую неопределенность касательно правового статуса Программы действий 1999 г. Если это не составная часть Договора о создании СГ, значит, она является отдельным двусторонним международным договором (Россия к этому так и относится). Если это отдельный международный договор, то почему не ратифицирован отдельным законом, прямо упоминающим её, и не зарегистрирован в ООН?


Если взглянуть на российский и белорусский законы о международных договорах в редакции от 08.12.1999, то основания для обязательной ратификации, в принципе, найти можно:

a)     исполнение потребует изменения действующих или принятия новых законов или ввиду установления иных правил, чем действующие;

b)     договор об участии в межгосударственных союзах.

В тексте Преамбулы Программы действий 1999 г. можно найти оба основания:

a)     «задача Программы – определение содержания, этапов и сроков работы по передаче Союзному государству зафиксированных в Договоре предметов ведения, способов законодательного закрепления такой передачи, включая возможное внесение изменений в конституции двух государств, а также организационные рамки этой деятельности в Союзном государстве, создание необходимых союзных или координирующих органов»;

b)     «выполнение настоящей Программы ознаменует завершение процесса создания Союзного государства».

Т.е., если стороны действительно считали в 1999 году предстающую интеграцию важной для себя и реальной, то весьма странным выглядит такое оформление взаимоотношений по её реализации. 

Если же эта манера урегулирования взаимных прав и обязанностей была специально выбрана такой своеобразной («юридически ущербной»), то возникают вопросы, почему сейчас с проектом новой Программы связано столько шума из ничего.

При этом, если исходить из буквального прочтения Преамбулы Программы действий, ее трудно назвать декларацией о намерениях, т.к. подобное ее истолкование просто лишает смысла саму интеграцию (регламентированную Договором).

Так что, возможно, среди документов об интеграции имеются и проекты поправок к самому Договору о создании СГ, а они уже будут при ратификации дополняться новой подписанной Программой действий, как это было в 1999 г.

В любом случае, по-прежнему остается неясным, распространяется ли ратификация Договора и на Программу действий 1999 года. Законы о ратификации, ни в названии, ни в тексте, её не упоминают, и она публикуется, как приложение. 

И, если распространяется, то почему ее текст не был представлен на регистрацию в Секретариат ООН? Если не распространяется, то выходит, что выразить согласие на обязательность парафированной 6 сентября новой Программа действий можно будет и путем простого подписания. Хотя и в этом нет полной уверенности.

Либо новая Программа действий уже достигла такого уровня, когда невозможно будет обойтись без её отдельной ратификации, т.е. в ней не будет прошлых «декларативных» элементов.

Тем не менее, предлагаю остановиться на доступе к проекту новой Программы действий, и условимся, что это проект двустороннего международного договора, который будет еще, как минимум, подписываться президентами, а как максимум, и ратифицироваться парламентами.

Не будем забывать и то, что интересуемый нас проект международного договора уже парафирован, т.е. стал аутентичным и окончательным. По общему правилу, это означает окончание переговоров по тексту и ожидание подписания и выражения согласия на обязательность договора, что может осуществляться и путем того же подписания.


Т.е., в настоящее время речь идет не о рабочем документе на стадии переговоров, а зафиксированном результате переговоров, с которым согласны все стороны по переговорам.

Если взглянуть на практику официального Минска по ознакомлению народа Республики Беларусь с проектами международных договоров, то здесь все однозначно и уже давно. Нормативные правовые акты, санкционирующие переговоры или подписание международных договоров не содержат тексты их проектов, и никто не видит необходимости их обнародовать.

Закон Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 421-З «О международных договорах Республики Беларусь» указывает, что копия проекта международного договора или позиция Республики Беларусь на переговорах, одобренные в качестве основы для проведения переговоров, после принятия Президентом или Советом Министров решения о проведении переговоров по проекту международного договора и (или) подписании международного договора направляются в зависимости от ситуации в:

1)     Совет Министров Республики Беларусь,

2)     государственный орган Республики Беларусь, к компетенции которого относятся вопросы, содержащиеся в проекте международного договора,

3)     Министерство иностранных дел Республики Беларусь (ч. 7 ст. 5).

Эта норма истолковывается комментаторами Закона о международных договорах, как исключающая доведение до общественности проекта международного договора до его подписания.

К слову, нечто похожее происходило и при подготовке проекта самого Договора о создании "союзного государства" в 1999 г. 

Так, посещая один из роддомов, А. Лукашенко прокомментировал намерения российской стороны обнародовать проект Договора, как её право, при этом отметив, что публиковать проект в белорусской печати нет смысла. Потому что, сказал Лукашенко «у главы государства есть конституционное право подписывать международный договор» (Звязда, 1 кастрычніка 1999 г, стр. 1).

Совсем по-другому обстоят дела в Российской Федерации, другом участнике переговоров и единственном партнере по "союзному государству". Федеральный закон о международных договорах Российской Федерации от 15.07.1995 № 101-ФЗ предусматривает порядок внесения предложения о заключении международного договора (ст. 9). Такие предложения в зависимости от ситуации представляются Президенту или Правительству Российской Федерации.

При этом нормативные правовые акты, оформляющие внесение предложения, содержат и сам проект международного договора, включая и те, в которые будут еще вноситься изменения (в этом можно легко убедиться, изучив соответствующие правовые акты). Содержат проекты международных договоров в Российской Федерации и нормативные правовые акты, санкционирующие их подписание.

Таким образом, как минимум в одном из государств-членов "союзного государства" имеется практика обнародования проектов международных договоров до окончания переговоров и парафирования или подписания.

Тем не менее, я вынужден признать, что, ни проекты вышеуказанных документов об углублении белорусско-российской интеграции, ни нормативных правовых актов, санкционирующих проведение переговоров по ним, обнаружить не удалось. Что, собственно, и стало причиной появления настоящей статьи.

 


Применительно к Беларуси, это выглядит весьма странно, т.к. уже известно, что, как минимум, Программа действий парафирована.

Белорусский Закон о международных договорах достаточно недвусмысленно указывает, что парафирование текста проекта международного договора до принятия соответствующим государственным органом Республики Беларусь или должностным лицом решения о проведении переговоров по проекту международного договора либо лицом, которому не предоставлены полномочия на проведение переговоров по проекту международного договора, не допускается (ст. 4).

В Методических рекомендациях МИД по применению Закона о международных договорах Республики Беларусь также разъясняется, что парафирование проекта международного договора осуществляется после принятия правового акта о проведении переговоров (п. 26).

В ст. 5 Закона о международных договорах также указывается, что предложения о проведении переговоров по проектам межгосударственных и межправительственных договоров и (или) подписании таких международных договоров должны содержать, в частности, проект соответствующего нормативного правового акта о проведении переговоров по проекту международного договора и (или) подписании международного договора.

Предложения о проведении переговоров и (или) подписании вносятся в Совет Министров, который, либо принимает соответствующее решение, в форме постановления, либо направляет эти предложения Президенту для рассмотрения и принятия решения в форме указа. 

Т.е., в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь должен быть зарегистрирован указ Президента о проведении переговоров и подписании, и (или) соответствующее постановление Совмина. Ничего этого обнаружить не удалось.

Интересно, что Минэкономики в своем ответе проигнорировало вопрос о правовом акте, санкционирующем проведение переговоров и подписание Программы действий, процитировав вместо этого ст. 15 Закона о международных договоров, согласно которой: Президент, Премьер-министр или Министр иностранных дел ведут переговоры и подписывают международные договоры без предъявления документа, подтверждающего их полномочия на совершение юридических действий по заключению международного договора Республики Беларусь.

Но эта норма не означает, что премьер-министр может инициировать и провести переговоры, а затем парафировать и (или) подписать международный договор Республики Беларуси по собственному хотению, без предварительного издания соответствующего нормативного правового акта о проведении переговоров и подписании международного договора. 

К этому выводу подталкивает не только логика закона о международных договорах, но и сама практика его применения, отражающаяся в многочисленных постановления Совмина и указах Президента, опубликованных в НРПА.


Таким образом, можно подвести следующие предварительные итоги:

1)     заявленное сторонами парафирование Программы действий, возможно, было неформальным, на стадии «неофициальных» консультаций, не запрещенных  законодательством;

2)     но уровень встречи 6 сентября (главы правительств) и количество направленных в Москву рабочих групп, состоящих из высших должностных лиц министерств «интеграционного» профиля (оформленных распоряжениями Премьер-министра) ставит под сомнение неофициальный характер переговоров и парафирования;

3)      законодательство и правоприменительная практика Российской Федерации, в принципе, не препятствует обнародовать проекты международных договоров до их подписания или парафирования;

4)     обнаружить правовые акты (указ Президента или постановление Совмина), санкционирующие переговоры по «интеграционным документам» и их подписание, не удалось;

5)     буквальное прочтение белорусского закона о международных договорах не позволяет утверждать, что нормативный правовой акт о проведении переговоров и подписании международного договора должен включать текст самого проекта международного договора или переговорной позиции (как правило, в таких правовых актах предусматривается норма «Не рассылается»);

6)     Минэкономики само не смогло определить международно-правовой статус новой Программы действий и дорожных карт, при этом остается открытым вопрос существования и других интеграционных документов (межправсоглашения?).



Читайте также: Карбалевич: Углубление экономической интеграции - это ловушка