Михаил ПАСТУХОВ Михаил ПАСТУХОВ

Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь, судья Конституционного суда Республики Беларусь первого состава (апрель 1994 — января 1997 гг.). Эксперт по вопросам судоустройства, судопроизводства, конституционного и европейского права. Один из разработчиков Концепции судебно-правовой реформы, проекта Конституции 1994 г., закона «О Конституционном суде Республики Беларусь» 1994 г.

В 2006 году мне довелось поучаствовать в подготовке так называемой «малой Конституции». Она должна была стать программой конституционных преобразований для единого кандидата от демократических сил на президентских выборах в 2006 году.

Однако все пошло не так, как планировалось. Выборы в нарушение избирательного законодательства были назначены на 19 марта 2006 г., то есть на четыре месяца раньше положенной даты. Это привело к тому, что кандидаты от оппозиции не успели подготовиться к избирательной кампании, а разработчики «малой Конституции» не успели «сделать» ее своевременно.

Проект «малой Конституции» после предварительного обсуждения на заседаниях высших органов оппозиционных партий был утвержден на Конгрессе демократических сил Беларуси 26 мая 2007 г.

С того момента некоторые представители оппозиционных партий, участвовавшие в подготовке «малой Конституции», считают ее подходящим документом для разрешения конституционного кризиса в Беларуси. Я лично с таким подходом не согласен, о чем будет сказано ниже.

 

Что представляла собой «малая Конституция»?

Это был проект конституционного закона под названием «О системе и полномочиях органов государственной власти, а также органов местного самоуправления» (с текстом этого документа можно познакомиться здесь).

Во вводной части отмечалось, что этот закон принимается «...в целях выхода белорусского государства и общества из затянувшегося конституционного кризиса, обеспечения в стране конституционной законности, защиты прав и свобод человека и гражданина».

Как законодательный акт «малая Конституция» состояла из 5 разделов, 11 глав и 100 статей. Разделы имели следующее название: «Избирательная система. Референдум» (ст.ст. 1-18); «Президент. Парламент. Правительство. Суд» (ст.ст. 19-69); «Контрольные и надзорные органы» (ст.ст. 70-86); «Местное самоуправление» (ст.ст. 87-98); «Заключительные и переходные положения» (ст.ст. 99-100).

Для иллюстрации дадим характеристику некоторых положений «малой Конституции».

В главе 1 раздела 1 прописывались принципы избирательной системы. Кроме этого, вносились ряд уточнений в действующие нормы. Так, право выдвижения кандидатов в депутаты предоставлялось политическим партиям, избирательным блокам (союзам) политических партий, а также гражданам в порядке, установленном законом. Согласно ст. 7, расходы на подготовку и проведение выборов должно осуществляться за счет государства и в пределах средств, выделенных на эти цели.

Что касается регулирования референдума, то определялись вопросы, которые не могут на него выноситься, в том числе вопросы, «связанные с изменением порядка и сроков избрания Президента Республики Беларусь, депутатов Парламента, судей».

Раздел 2 начинался с главы «Президент Республики Беларусь». Президент определялся как глава государства (ст. 19). У него сохранялось много полномочий, в том числе назначать выборы в парламент, распускать парламент (в случаях, предусмотренных Конституцией), представлять для утверждения премьер-министра, а также целый ряд иных должностных лиц. Президент оставался главнокомандующим. Он формировал при себе Совет безопасности, назначал своих представителей в парламент. Вместо администрации предлагалось создать канцелярию. Отстранить президента от должности было по-прежнему сложно (ст. 28).

Парламент страны предлагалось назвать Верховной Радой. Он должен был состоять из 260 депутатов. Выборы в парламент должны были проходить по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе. За парламентом сохранялось право принимать поправки в Конституцию, а также законы и постановления.

В качестве правительства выступал Совет министров Республики Беларусь. Он формировался совместно президентом и парламентом, но считался подотчетным парламенту, который мог его контролировать и объявить ему вотум недоверия.

Суды формировались как президентом, так и парламентом. Кандидатуры председателей высших судов (Верховного суда, Высшего хозяйственного суда, Конституционного суда, Высшего административного суда) предлагал для утверждения президент. За парламентом сохранялось право утверждать в должности судей высших судов. Остальных судей единолично назначал президент своими указами.

Предполагалось ввести административные суды для рассмотрения жалоб граждан на незаконные действия органов управления и должностных лиц во главе с Высшим административным судом. На местах могли быть созданы мировые судьи для рассмотрения несложных дел. Допускалось введение суда с участием присяжных заседателей (ст. 66).

К контрольным и надзорным органам относились Конституционный трибунал (суд) с расширенными полномочиями (глава 7), уполномоченный по правам человека (глава 8), Контрольная палата (глава 9), Прокуратура (глава 10), Наблюдательный совет по телевидению и радиовещанию (глава 11).

Организация местного самоуправления сохранялась в прежнем виде. При этом в ст. 91 устанавливалось, что местные исполнительные органы формируются на заседаниях местных представительных органов.

В заключительных и переходных положениях говорилось, что «малая Конституция» является законом прямого действия и обладает высшей юридической силой «...на период до принятия новой Конституции Республики Беларусь». Здесь же указывалось на отмену смертной казни. В ст. 100 закреплялось, что до формирования новых органов власти продолжали действовать прежние органы.

 

В чем слабые места «малой Конституции»?

Этот документ был продуктом своего времени, результатом компромисса основных демократических сил в вопросе о будущем государственного устройства Беларуси. Суть его сводилась к тому, чтобы ослабить власть президента и расширить полномочия парламента.

По форме она была неким симбиозом положений из Конституции 1994 г. и новой редакции Конституции 1996 г. Она не имела легитимной правовой основы и была неким абстрактным документом. В этом, на мой взгляд, ее главный недостаток.

Другим «слабым местом» этого документа следует признать неопределенность порядка его принятия. Так, предполагалось, что демократический кандидат в президенты, победивший на выборах, возьмет ее на вооружение и примет меры по реализации.

Однако оставался открытым вопрос — в какую Конституцию (1994 г. или 1996 г.) надо вносить поправки? Скорее всего, речь шла о поправках в новую редакцию Конституции 1996 г. Но она, с юридической точки зрения, была незаконной изначально.

Тем самым, с «малой Конституцией» мы бы продолжали жить в условиях действия нелегитимной Конституции.

Еще одно слабое место «малой Конституции» — сохранение негативного наследия прежней президентской власти. Новый «близкий круг» должен был решать, что делать и как распорядиться доставшимся «богатством», включая организационные структуры, материальные и финансовые ресурсы. Оставалось бы большое наследие правовых актов (открытых и закрытых), внешние долги и международные обязательства.

Можно предположить, что новый президент мог бы не преодолеть появившихся соблазнов и влияния номенклатуры, укоренившейся у власти. Во всяком случае, он вынужден был бы с ней считаться и сотрудничать.

Если говорить о тексте «малой Конституции», то она предоставляла президенту по-прежнему «царские полномочия» и ставила в зависимость от него все органы управления и суды. Он опять оказывался «главным» в стране.

Получается, что мы, по сути, ничего бы не изменили в правовом положении президента, отдав ему в управление всю страну и народ. Зачем тогда принимать «малую Конституцию»? Кому она нужна? Кто будет ее принимать? И на какой срок?

Вопрос о сроке действия «малой Конституции» имеет важное значение. Во вводной части говорится, что она действует вплоть до вступления в силу новой Конституции Республики Беларусь. Какой? Во всяком случае, не Конституции 1994 г. и не новой редакции Конституции 1996 г.

Значит, надо было создавать конституционную комиссию. В нее записался бы большой коллектив желающих проявить себя и потом получить «хлебную должность». Как всегда, они много и долго спорили бы, какую модель конституции избрать для Беларуси, какой ей нужен президент и кто им будет. Эта «песня», как показывает практика, растягивается на годы.

 

Какая Конституция нам нужна?

Как судья Конституционного суда, приносивший присягу на верность Конституции 1994 года, утверждаю, что в Беларуси была и остается единственная законная конституция — Конституция от 15 марта 1994 года.

Да, она с трудом принималась. В нее против воли многих депутатов и с нарушением процедуры «впихнули» главу о президентской власти. В ней есть «слабые места», в том числе в системе сдержек и противовесов властей, в организации местного управления и самоуправления, в механизме защиты прав и свобод граждан, допускается применение смертной казни. Но она была и есть Основным законом страны.

Поправки, внесенные в Конституцию 1994 года на референдумах 1995, 1996 и 2004 гг., хотя и были навязаны обществу и гражданам, не имеют юридической силы.

Поэтому для обеспечения конституционной законности в стране надо всего лишь формально восстановить действие Конституции 1994 года. Потом, при необходимости, в нее можно вносить изменения и дополнения в установленном порядке.

Кто может восстановить действие приостановленной («спящей») Конституции? Любой гражданин страны, поскольку он изначально наделен правом защищать не только независимость Беларуси, но и конституционный строй, и законность (ч. 3 ст. 1 Конституции). Это право вытекает из того положения, что любые действия по достижению государственной власти насильственными методами, а также путем нарушения законов признаются тяжким преступлением (ч. 2 ст. 3 Конституции).

Граждане должны осознать, что у них отняли законную Конституцию и лишили основных прав и свобод. Защитив и восстановив действие Конституции, они обретут полноценный статус граждан, в том числе право управлять своей страной.

На мой взгляд, это единственный правильный и полностью законный путь восстановления в Беларуси законности, демократии и справедливости. Он сохранит преемственность в конституционном развитии страны, обеспечит традиции парламентаризма, позволит избавиться от негативного опыта, откроет перспективы развития белорусского государства и общества.

 

Подводя итоги исследования, можно выделить следующие положения:

1) «малая Конституция» была подготовлена в свое время по запросу демократических сил как вариант модернизации действующей Конституции 1996 г.;

2) она представляла собой некий образец Конституции из 100 статей, в которой определялась система органов государственной власти, а также местного самоуправления;

3) основным недостатком «малой Конституции» следует признать ее оторванность от правовой действительности и неясность порядка ее принятия и реализации;

4) в новых условиях проект «малой Конституции» не имеет практической значимости и является тупиковым путем развития;

5) правильным и законным путем конституционной эволюции следует признать восстановление действия легитимной Конституции 1994 года с возможностью внесения в нее необходимых изменений и дополнений.

 

 

Мнения колумнистов могут не совпадать с мнением редакции. Приглашаем читателей обсуждать статьи на форуме, предлагать для участия в проекте новых авторов или собственные «Мнения».